编者按:6月7日,《中国法律实施报告》首发式暨“国家治理现代化与法治社会建设”研讨会在北京举行。来自中央党校、国家行政学院、中国政法大学、武汉大学、中南大学、中南财经政法大学、南京邮电大学、法律出版社的专家学者一百余人参加了会议。
研讨会上,十余位专家学者从不同角度就“国家治理现代化与法治社会建设”这一论题发表了学术见解,涉及“国家治理现代化、法治社会的概念和内涵”,“国家治理现代化与法治社会建设的关系”,“国家治理现代化的理念、价值和实施路径”,“法治社会建设的主要内容、框架结构、动力机制、实践困境及如何克服”等问题。为更全面的了解和把握我国国家治理现代化与法治社会建设进程,本版选编了十余位专家的发言摘要,以飨读者。
法治社会建设的宏观理路
□江必新(最高人民法院副院长、中国行为法学会会长)
法治社会是法治中国的构筑基石,社会治理是国家治理的核心内容。加强和创新社会治理,应坚持法治理念、法治思维、法治方式全程运用,法治宣传、法治教育、法治实践联动集成,法治环境、法治氛围、法治文化协同建设,源头治理、系统治理、综合治理多管齐下。
一要基于法治理念健全社会治理体系。以创新社会治理体制为核心,重点建设社会治安综合治理体系、社会组织服务管理体系、流动人口和特殊人群服务管理体系、网络社会服务管理体系、紧急状态应对体系、社会矛盾化解体系等等。
二要运用法治思维优化社会治理结构。坚持党委领导、政府主导、社会参与的原则,促进形成主体多元、要素齐备、服务多样、功能全面的社会治理格局。着力优化政府、社会、市场功能的配置,优化现实社会和网络社会、城镇社会和乡土社会以及宏观社会与微观社会的关系结构。
三要构筑法治平台创新社会治理方式。秉承系统治理、综合治理、源头治理,不断优化社会治理手段,创新公共服务供给方式、公共职能承担方式、公共权力的柔性行使方式,努力提高社会治理方式的亲民性、回应性和服务性。
四要秉持法治手段提高社会治理能力。顺应建设现代化法治社会的必然要求,不断提高规则治理能力、动态治理能力、民主治理能力、风险治理能力、紧急状态的治理能力和运用信息化手段的治理能力,掌握社会治理和矛盾化解的主动权。
国家治理体系现代化内涵管见
□青锋(国务院法制办政府法制协调司司长)
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化的重大任务。完善国家治理体系,对国家的繁荣发展具有非常重要的意义。一般地说,国家治理体系的现代化应当包括如下一些内容。
一是理念的现代化。在指导思想上、措施上、道路上、方向上都要有现代化的理念,体现改革发展、民主法制、社会的公平正义等最基本的现代社会的精神和价值。二是政府治理的现代化。国家政府时时刻刻在管理,政府的治理现代化对整个国家产生极其重要的影响。政府的治理需要从人治到法治,从管理到服务,从封闭到公开,从无限到有限,从任意到诚信,从权利本位到责任本位,廉洁、高效等等。这些东西是政府治理现代化必须贯彻的原则。三是治理方式的现代化。目前的社会的状态下,网络化、信息化等新的挑战,对治理提出很高的要求。四是运作机制的科学化。这是治理体系发挥作用的重要方面。同时,也决定着治理的效率。五是治理规则的科学化和完善化。立法问题、执法问题都和这个有关系。
宪法法律的生命在于实施
□张文显(中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任)
由于历史与现实的多重原因,在我国,法律缺乏必要的权威性和实效性,甚至缺乏应有的尊严。有法不依的现象普遍存在。无论是在直观上,还是在统计数据上,我国法律被遵守的情况低于世界的平均水平。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律留面子的实例比比皆是。巨大的反差使我们不得不把维护法律体系的尊严和权威,确保宪法法律有效实施作为当前和今后相当长时期法治中国建设的重中之重,不得不把法学研究的重心转向宪法法律的实施上,亦即转向严格执法、公正司法、自觉守法和法律实施监督的研究上。通过研究和实践,完善有法必依、执法必严、违法必究的刚性制度,形成不敢违法、不能违法、不愿违法的良好法治文化环境,提升中国宪法法律的尊严和权威。
党的十八大以来,习近平总书记反复强调:宪法法律的生命在于实施,宪法法律的权威也在于实施。十八届三中全会《决定》进一步强调“维护宪法法律权威……要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”这些论述和决定直面现实,切中要害。江必新教授领衔的学术团队率先启动并开展了中国法律实施年度评价项目,正当其时,意义重大。法律实施年度报告选择2013年作为报告元年,也是很有学术智慧和战略眼光的。2013年是全面深入贯彻落实党的十八大精神、全面建成小康社会的开局之年,是全面深化改革、推动国家治理体系和智力能力现代化的启动之年,也是习近平总书记提出建设法治中国和十八届三中全会决定加快推进法治中国建设的动员之年。
最近这些年,关于中国法治发展状况的总体研究报告或专题研究报告不断涌现,反映出中国法治发展的研究需求和研究者对于实证式观察的认同与努力。但尚未有以法律实施为专题开展的跟踪式调查研究。呈现在我们面前的《中国法律实施报告》是首部法律实施专题报告,报告全面地反映了2013年我国法律实施的典型实践和取得的成就,内容丰富,数据翔实,点面结合、叙议互证,提出了诸多中肯的结论、深刻的评价和建设性意见,可谓难能可贵。这份报告比较准确地反映了我国法律实施的成就与问题,有助于提高法律实施和法治建设的针对性和实效性,对中央作出法治中国建设重大决策部署也将起到积极的智力服务和支撑作用。
提升中国参与全球治理的能力
□汪习根(教育部长江学者特聘教授)
“天下大治”是国家治理体系和治理能力现代化的基本价值目标。所谓“天下”,既是中国的,更是世界的,要将中国置身于全球化的背景下来进行思考,提升中国参与全球治理的能力。
参与式治理是现代治理的要义。必须提升中国作为发展中国家在国际政治、经济、文化事务中的权利能力和行为能力,包括对话、谈判、规制和执行能力。治理必须以共识为导向,做到决策的民主性和行动的一致性,即合作共治,应从美日欧主导变为多元多级互动互律互治,彰显平等包容价值。治理是规则之治,没有法治的治理是疲弱无力的。谁掌握游戏规则的制定权,谁就会掌握国际竞争的主动权,应学会为国际社会输送治理规则。没有责任的治理是无效的治理,应从道义和政策问责向法律问责转型,提高治理的效率与效力。从暗箱操作到透明公开是治理的基本要求,包括治理规则的透明度、决策的透明度和实施的程度以及结果反馈的透明度四个层面。改善治理必须提高回应性,即对全球和国内危机、挑战的快速反应与应对能力。
行政审判改革势在必行
□赵大光(最高人民法院行政审判庭庭长)
《法律实施报告》的首次发布是一件非常有价值,有意义的事情。作为一名法官,我对法律实施的状况非常关注,特别是关于行政诉讼法的实施状况。从报告的内容来看,基本上是符合实际的。诸如案件数量少、被告败诉率低、司法和行政互动有些过度等内容都是比较客观的。
行政诉讼法颁布实施二十多年来,在保护公民权益,促进依法行政等方面,发挥了重要的作用,但同时也必须看到,行政审判工作始终步履维艰。目前,每年一审行政案件12万件左右。我们是14亿人口的大国,德国八千万人口,每年行政案件20万到30万件,这并非我们行政纠纷不多,事实恰恰相反。每年因行政纠纷上访申诉的案件达400到600万件,这表明大部分纠纷采取非诉讼渠道的方式来主张权利,这就是我们所说的“信访不信法”。究其原因,根本问题在于现行的司法体制不够科学,法院的人财物都由地方党委政府管控。同时却要求法院去监督同级政府的行为是否合法,这本身就是一个误区。因此,行政审判要想走出误区,真正发挥其应有的作用,就必须致力于改革。必须改革现行的司法体制,让法院真正能够独立地行使审判权。这是实现国家治理现代化的重要一环,是引导人们群众合法理性维权的重要措施,也是保障中央政令畅通的有力手段,希望能够通过顶层设计,尽早得以实施,也希望能够得到社会各界的理解和支持。
综合运用法治和互联网思维
□ 王春晖(南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长)
党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这涉及到一些列的规范社会权力运行和维护公共秩序的制度和程序,不但包括规范行政行为,还包括规范市场行为和社会行为。
国家治理体系现代化要强调法治的力量,但是在互联网时代,法治的力量必须与互联网相融合才能发挥出极致的效果。因此,我建议运用法治的思维与互联的网思维协同构建国家治理体系现代化。
首先,国家治理体系现代化,应当明确多元参与协同共治的治理模式,要突破市场和政府二元对立和单一的主导模式。在新经济时代,政府、市场、社会三大主体,已经不是主体支配和被支配的关系,而是基于共同利益和目标的伙伴式关系,国家必须高度重视三大主体之间的平等协商与合作共赢的治理结构。
其次,国家治理体系现代化,应当充分利用大数据、云计算、物联网和移动互联网的手段构建事先防范、事中控制和事后救治的社会治理风险预警体系。
再次,国家治理体系现代化,应当重视法治与道德宗教文化的互补治理模式。我以为应当构建三大社会核心价值体系:1.法治至上,社会关怀；2.协商共识,尊重个人；3.种族和谐,宗教宽容。
加快国家治理现代化与法治社会建设
□徐汉明(中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心湖北法治发展战略研究院院长)
社会治理现代化的根本途径是社会治理法治化。当下,法治社会建设是一个薄弱环节,应该摆在优先推进、优先建设的地位。新中国建立特别是改革开放以来,国家治理正反经验教训表明:没有社会治理的法治化,就谈不上国家治理的现代化。
如何破解推进法治社会建设难题,实现社会治理法治化、现代化?首先,必须破除根深蒂固的“管控”思维。强化“合作共治”意识、民主协商意识、“硬法与软法并重”意识、良法善治意识,为政府治理、市场治理、社会治理提供良好的环境。其次,要加快政社分开的法制建设。尽快出台行政补偿法,修订行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等,加快完善社会法律体系；重点厘清社会权力(利)的边界,科学界定政府、社会组织、社区居民在社会治理方面的权力(利)和义务；建立政府社会管理权力清单与提供均等化公共服务清单,规制政府的社会管理权力；明确社会组织、社区居民参与社会治理的地位、权利及其法定程序。其三,加快培育社会组织。完善政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织制度；制定与民事主体类型化体系相协调的社会组织法；构建城乡社区自治制度；通过修订城市居民委员会组织法、农村村民委员会组织法等相关法律,完善城市居民与农村居民自治法规体系,形成“依托社区、着眼建设、合作共治、文明和谐”的新型城乡社区共同体。
探寻法治社会建设的动力机制
□薛刚凌(中国政法大学教授)
法治社会建设是非常值得我们重视和研究的一个大课题,涉及问题很多,其中非常重要的一个问题就是法治社会建设的动力机制在哪里?如何来促进?如果全部靠国家、靠政府推进,那就不再是严格意义上的法治社会。
社会法治发展的动力机制何在?在我国,经济发展是源于利益驱动,政府改革的动力源于社会需求,也有“学而优则仕”的文化影响,恰恰是法治社会推进的动力机制,尤其是社会自治的内生机制似乎比较模糊。在西方,社会自治的基础是宗教和市民社会,在很大程度上超越于经济利益和政治利益。而我们的社会治理缺乏内生机制,要么是经济利益驱动,要么是政治驱动。
从表层看,动力机制缺失可能是国家给社会的空间不够,行政过于强大,挤压了社会自我发展的空间,而更深层的原因可能与我国的伦理文化有关。这种伦理文化为中国几千年文明的延绵传承做出了重要贡献,但是也给我们法治发展带来了沉重负担。伦理社会的依附性,亲疏有别,重伦理秩序而缺失客观理性,导致了社会的独立性不强,奉献精神不足,人和人之间不平等、个人缺乏自律。在一定程度上,我国的法治状况不理想、法律实施不好,很重要的原因是我们每一个人都做不到公平公正,而我们又把所有的问题都归结于客观世界。
法治社会建设包括个体的独立自治,社会组织的自我治理,也包括国家对社会自治的促进和制度支持。在传统上我们仅重视国家法治,不注重社会法治。如行政处罚法、行政诉讼法都没有考虑社会自治的秩序保障。这种单纯以国家为中心的法治建设有很大局限性,需要培养其内生机制来促进社会法治的发展。法治社会是实现国家法治的基础。只有到法治社会建成之时,我们的法治中国才能真正实现。
国家治理现代化与法治中国的特点
□林喆(中央党校政法部教授)
国家治理现代化是指对全社会治理和管理的现代化过程或现代化方式,其中最重要的是现代法治理念和原则的建立,包括合宪意识、道德自律、人民主权、公民自治、政治民主、权力受限、司法独立等。
现代西方的法治理论及其实践建立在市民社会的理论及其实践上,由此形成了现代西方法治的基本特点。
中国社会是一个伦理社会和一个平民社会,基于这种情况,中国的法治之路具有不同于西方的特点:一,我们最初更强调“法治国家”而非“法治社会”的概念,这表明了决策层对“中国社会是一个伦理社会”这一现实的承认,而由伦理社会转向法治社会,在理论和实践上显然要比使一个伦理社会接受“法治国家”困难得多；二,“法治国家”是指以优质的法律及其制度为手段去达到国家机关及其人员行为的法治状态。就执政党而言,以“法治国”为国家“政治文明”建设的发展目标,更多地强调的是执政方式的转变。国家也成为建成“法治国”的主体和主要推动力量；三,突现道德的治国功能。重视和强调道德建设及先进群体对实现“法治国”理想或目标的重要意义,而将道德建设作为“依法治国”这一治国方略的重要补充,便不可避免地成为决策层必须将之加入法治建设中的一项特别内容；四,“依法治国”的口号从提出之日起,“依法治省(市、区、县、镇、乡、厂、校……)”口号的相继出台,表现出“依规治国”的强势劲头。
市场主体自我治理及其法治化途径
□蒋建湘(中南大学法学院教授)
国家治理不是那种以国家强制力为后盾对社会的管制。治理强调互动、合作、协商、引导等柔性手段。市场主体自我治理,是由市场主体自行达成协议或制定规则,并借助自我惩戒、自我约束来实施这种协议和规则的过程,使相互冲突或者不同的利益得以调和、正常的社会秩序得以维持。
自我治理是市场主体与生俱来的本能。在市场经济条件下,想要实现自身利益的最大化,只有交易才能够成全。所以他会不断地同其他市场主体协商、谈判、妥协,以解决冲突和纠纷。我们国家传统以政府管制代替市场治理实际上是否定市场主体自我治理的作用,其导致的弊端显而易见。十八届三中全会决定指出“经济体制改革是全面深化改革的重点,其核心问题就是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用”,就是强调市场主体自我治理起决定作用,政府权威起辅助性的作用。
自我治理并不是任何时候都是有效的,这个时候法律的作用就显得尤为重要。首先就是要修改、完善相关的一些调整交易关系的法律制度,为市场主体提供无偏私的平等保护。其次应为市场主体创造平等交易的条件。需要在法律的保障下,解决市场主体间地位的不平等问题,如反对垄断、帮扶弱者等。第三是要防止公权力肆意干涉、侵害市场主体自治。要“看住向企业乱伸的手”,这就是要靠法律,靠政府职权、职责和活动范围的清晰界定来规范公权力的运行。
克服治理失灵和治理陷阱
□王红霞(中南大学法学院讲师、博士后)
随着治理成为一个高频范式,治理正面临滥用误用的风险。
首先,治理也会失灵。治理建立在对市场与政府双失灵的反思之上。然而,治理自身也会失灵。一是效率失灵。大规模治理中,广泛参与特别是充分协商将直接影响问题处置的效率。二是效果失灵。各主体的积极能动也可能带来治理系统整体的行动混乱或效果“中和”。三是方向失灵。多层多类参与者自身利益目标与治理目标并不总是一致,参与者间甚至存在利益竞争,导致治理高度复杂,最终结果甚至事与愿违。
第二,治理潜藏“陷阱”。一是治理在实施中实质上总是与权力分配与资源配置密切相关,但公私协力也容易导致公私协力滥用权力与瓜分资源。二是民主、互惠与共治的光环容易掩盖问题乃至腐败。三是多方参与更容易逃避大众监督和应有的问责。
由此必须明确,治理是有范围,有程度,有条件的。如果仅因为政府在履职时往往缺位、错位又越位,就寄望于本来就纷杂、多元,乃至互相竞争的社会成员会因自发建构出更具效能“整合、协调又一致”治理网络,本身是一种天真的情怀。因此,治理的核心是依法共治。治理现代化就是通过理论分析和研究逐渐消除治理的抽象特征建构具象的制度系统的过程,就是建立解决权力冲突与利益分配问题的机制的过程,就是明确政府职责和健全问责的过程,其本质是法治的深耕过程。
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