2016年5月31日，著名宗教问题专家、中国社会科学院美国研究所研究员刘澎教授在深圳创新发展研究院智库报告厅做题为“宗教与法治”的演讲。以下为演讲实录。
声明
本文为深圳创新发展研究院（ID：SZIDIORG）原创首发稿件，经授权转载。
刘澎教授
我讲三个大问题，一是宗教领域存在的问题；二是这些问题是怎么产生的；三是应该怎么办。世界上所有的国家都有宗教，都存在着宗教关系问题，存在着政府如何处理宗教的问题。宗教方面的问题，可以从微观上看，这个教怎么样、那个教怎么样，这个事情怎么样、那个事情怎么样。但是从根本上说，要从宏观上、体制上看，国家是用什么样的模式来对待宗教。政教关系模式不一样、宗教管理机制不一样，就导致了这个国家宗教关系的面貌不一样，最后一切问题都跟这个选择有关系。
一、 宗教管理体制存在的问题
现行宗教管理体制的困境
如果我们的宗教管理体制运行很好、很有效，没有一点问题，那我们今天就不用开这个会了。凡是有效的、有用的东西，我们应该坚持，继续按照原来的办法搞就行了。但是如果有问题，那就需要考虑是什么问题，是技术层面的问题？是结构方面的问题？是什么性质的问题？问题是怎么造成的？这些要搞清楚。现行宗教管理体制方面的问题应该引起我们每一个人的思考，我的观点如何不重要，重要的是大家要认识到，宗教领域到底是有问题还是没问题？是什么问题？怎么办？
中国的宗教管理体制运行到今天，成本高、效果差，行之有效的法律长期缺失，宗教立法严重滞后。这是一个什么问题？1949年10月1日以来，中国的行政管理部门从来没有不管宗教，从来不是“宗教愿意怎么样就怎么样”。但是管的结果怎么样呢？管理的效果和成本呈反比，成本越来越高、效果越来越差。
为什么不用法律管而用行政手段管？因为这方面长期没有法律。我们国家的法治现在完善了不少，取得了非常大的进步，尤其是中国加入WTO以后，中国的法治建设成就非常大，举世认可。但是宗教领域不是这样，宗教立法严重滞后，老的问题一直都没有解决，随着社会结构的变化，转型时期的到来，又出现了新的问题，宗教领域里的事越来越复杂了。
对于这种情况，信教的人不满意，管理的人也很头疼。管过宗教的人都知道，一提到宗教，“哎呀，这个事情……真麻烦”，不是一件很愉快的事，分管的人都很有体会。虽然政府也下了很多的功夫，但国际上一直都有批评。
实际上，改革开放以来，国际舆论对中国的评价并不只是批评，中国改革开放的成就、法律方面的成就大家是认可的。但世界上不管是发达国家还是发展中国家，有没有一个国家说“中国的宗教管理体制真好！那真是我们学习的榜样”，有没有这样说的？没有！不管大国、小国、穷国、富国，一说到中国的宗教管理体制，他们大都表示不理解或者是不认可。
也就是说我们现在的宗教领域，被管的人不高兴、管的人不高兴、看的人也不高兴。所有的人都不高兴，这里头肯定有问题。这个问题最后的结果是什么？就是影响了党的执政基础。
在座的可能有很多同志非常熟悉中国的宗教，可能也有不太熟悉、接触不多的。中国有几个宗教？有什么宗教？我们把这个问题展开来谈。
政府认可的宗教
政府认可的是五大宗教，佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教。但是我这儿有六张照片（图略），因为佛教里面还有个分支，藏传佛教，这个藏传佛教有特点，也是问题的一部分。这是政府认可的宗教。
未获认可的宗教
还有一些世界上公认的宗教，中国政府也知道它是宗教，但是不认可它在中国的地位，也就是说在我们国家的宗教名册上没有它们的名字，我们只承认中国有五个宗教：佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教，但是这个不承认就会产生矛盾。比如说东正教，谁也不能说东正教不是宗教，但除了哈尔滨，东正教到中国其他地方活动行不行？恐怕有问题。
再比如摩门教。中国不承认摩门教，中国媒体有时还会发一些关于摩门教的负面报道。这个做法非常愚蠢。上一次美国总统大选，共和党总统候选人罗姆尼就是摩门教徒，差点选上，如果罗姆尼当选了，你跟他来不来往？还有前任美国驻中国大使洪博培，也是摩门教，他是邪教还是正教？你跟不跟他打交道？
还有巴哈依教，这个巴哈依教中国也不承认，但是阻拦不住它在中国的发展。歌唱家朱明瑛就是巴哈依教，还有一个比朱明瑛更有名的是潘石屹。还有犹太教，中国政府说中国没有犹太教，只有伊斯兰教。北宋时开封有犹太人，也叫“蓝帽回回”。二战时候有一些犹太人到了上海。上面说的这些宗教在中国的地位很奇怪，它们是宗教，也有人信仰，但中国不承认它们，中国政府认可的宗教名单上没有它们。
民间信仰
第三种情况，政府倒是不讳言它们的存在，但是它们上不了席，它们是民间宗教、民间信仰。比如福建的妈祖，你说它是什么？还有三一教、弘阳教等。民间宗教、民间信仰在中国到处都有，但没有名分。
以上是中国宗教的基本概况，如果说到宗教领域存在的具体问题，各个宗教表现不一样。佛道教的问题主要是内部严重的管理混乱。基督教、天主教是有组织地和地方政府发生冲突，伊斯兰教和藏传佛教是民族问题和宗教问题交织在一起，加上其他因素，比较复杂。
内部管理混乱——佛、道教
佛道教管理混乱，这个问题经常有报道，就是财务混乱、人事混乱。某些僧人不守戒规，不该当和尚的人当了和尚，不该花的钱花了，收支不清楚；佛教人造景观泛滥，滥建寺庙，地方政府修庙、企业造庙、个人也在修庙，目的都是为了钱。比如某位方丈圆寂了，留下400多万元。他女儿把寺庙告到法院，说这是我爸的遗产，这个问题怎么办？宗教方面没有法律，但有规矩，一个人出家了，他的财产就是出家人的财产，他把自己都献给了宗教，怎么还会有私人的钱呢？这个女士说继承法规定，一切存款都应归继承人。另外，寺庙不是法人，没有帐号，所有的钱都是现金或存在私人名下。这个情况下要不混乱还真不容易。
再比如大和尚永信法师“被举报”。永信法师是中国佛协副会长，河南佛教第一把手，全国人大代表，这个事情当时影响很大，举报的人又被举报，他们原来是搭档，后来闹翻了，这对佛教是什么影响？
还有各地的大型人造佛教景观，可以说是无比宏伟、泛滥成灾，目的是为了发展旅游，为了收费。国家宗教局前两年发了一个文要制止，但为时已晚，现在到处都是。
像陕西法门寺，开发商把佛教的舍利抢出来修了一个大型水泥人造景观，一张门票120块。干这个事的是一个房地产的开发商，他把这个当成房地产项目，披的却是宗教的外衣。中国今天的佛教如果有危险的话，这个危险就是掉到钱眼里了。现在很少有人钻研佛经义理、研究佛教仪规，一些僧人忙着开光做法事，60万的汽车买来，开完光卖100万。如果这样下去的话，佛教看上去金光灿灿，但实际上失去了宗教性、神圣性。
为了捞钱，有人出租寺庙、承包寺庙、还有搞寺庙上市的。假僧人让人赶着跑、让人逮着的，什么情况都有。寺庙里确实混进了不少坏人，有些人根本不是僧人，但是他穿着袈裟。有些人是承包寺庙，雇一批人把这个庙的香火搞旺，雇来的人早上上班，穿着袈裟，晚上回家，该干什么干什么。商业上讲究将本求利，但有的人很聪明，一本万利，甚至无本万利，修个庙就有人送钱，这个来钱快，刺激了很多人。
道教是中国土生土长的宗教，应该说最没有危险、最没有问题。但是恰恰就是这个道教比其他四个宗教都要弱得多，如果不是作为五大宗教被政府扶持的话可能早就没有了。
道教的发展现在走了偏门，不是搞它的宗教信仰，主要是搞养生，强身健体，还有打坐。这些事情作为一个副业倒也无可非议，但不是宗教、不能成为信仰。
没有任何人反对道教、禁止道教，为什么道教这么弱呢？因为不了解道教就没有办法传播道教；要是了解了以后就更不能传了，为什么？“天机不可泄漏。”道教讲究神秘主义，追求得道成仙、长生不老，一个人得了道，悟了道以后，要到终南山、到没人的地方去修炼，不能拿一个大喇叭在闹市里告诉所有人，那不行。所以它就严重脱离群众，带有浓厚的神秘主义色彩。这是道教自身的特点。道教不能成为大众的宗教，只能是一个少数人的小众宗教。在没有宣布的宗教市场竞争中，它处于劣势。
宗教管理矛盾冲突严重——基督教、天主教
基督教的问题不是财务混乱，但它分裂成了两派，一派是政府认可的三自教会。三自就是“自治、自传、自养”，这是五十年代为了割断和帝国主义的联系而建立的。但是政治色彩太浓厚。这样搞了以后固然是割断了和帝国主义的联系，可是没法理清与政府的联系，后来三自教会内部搞了一系列的政治运动，很多信徒就觉得，这里面政治色彩太强了，不是为了追求精神信仰，接受不了，离开了。
另外1958年中国基督教搞了联合礼拜，让各教派到一起礼拜，严重背离宗教规律，对基督教打击很大。基督教是个总称，世界上没有“基督教会”，只有属于基督教某个具体宗派或教派的教会，例如长老会、信义会、圣公会、浸礼会或者其他什么宗派、教派的教会。好像大街上没有抽象的“饭店”，只有具体的某个餐馆，川菜馆、鲁菜馆或者粤菜馆。
1958年三自教会把所有的基督教信徒集中到一个教堂里，不管你是哪一派，不管你的信仰背景是什么，都到一起听一个牧师的讲道。由于不是一派的人，互不认同，最后结果就是大部分人都走了，教堂空了，牧师改了行，基督教在表面上极大地减少了，实际上是把基督徒赶入了地下。
联合礼拜之后，1964年搞四清，1966年搞文化大革命，政治运动不断。但基督徒并没有放弃他们的信仰，没有停止聚会。他们在哪儿搞呢？没有教堂，就躲在家里头秘密聚会，几个人在一起祷告、念《圣经》，所以叫“家庭教会”。
文革之后，尤其是1982年中央发布19号文件以后，宗教正式恢复了活动，这时候家庭教会全出来了。原来在家里头人少还行，后来发展的多了家里放不下了，就租一个地方，什么地下室啊、库房啊等等。再往后，人数越来越多，就进了写字楼，有的还建了自己的教堂，最后完全公开化了。但还是保留了“家庭教会”的这个称呼。这个词变成了一个政治名词，约定俗成，全世界都明白。
家庭教会并不是一个教派，而是指那些未经政府认可、没有登记注册的基督教会。官方称之为“私设聚会点”，但是它已经根本不是“聚会点”了，很多教会已经很有规模，像原来的北京守望教会几乎有上千人，北京锡安教会也是将近一千人，星期天教堂人满满的。
政府也知道，那怎么办呢？没办法。为什么没办法？因为家庭教会从三自教会出来以后受到了群众的拥护，适应了群众的需求，满足了群众的需求，是群众的一种自发行为。家庭教会里面分了很多种，有农村家庭教会、城市家庭教会、工商企业家庭教会、知识分子家庭教会，不论它们之间有什么不同，它们共同的特点是政府都不认可。但是家庭教会的存在是个事实，政府可以不承认他们，但不承认并不等于他们不存在。现在“家庭教会”遍布中国各个地方，到处都有，人数还在增加。
天主教也是同样的问题，内部分成两派。一个是政府认可的天主教爱国会，一个是罗马教皇支持的“地下教会”。罗马教皇是天主教的领袖，教皇之下有枢机主教、大主教、主教、神甫，这种组织制度叫“圣统制”。五十年代，中国天主教断绝了和罗马教廷的关系。中梵断绝关系以后出现一个问题，过去主教由罗马教皇任命，现在中国跟梵蒂冈没关系了，谁来任命主教呢？中国天主教会就“自选自圣”，自己祝圣主教。
但“自选自圣”的主教教皇不承认，中国政府也不承认教皇秘密任命的“地下主教”。于是中国天主教内就出现了政府认可的主教和梵蒂冈认可的主教。后来有些政府认可的主教得到了教皇的秘密承认，有些“地下主教”也到了政府的承认，也有双方到现在还坚持互不承认的。对于天主教神职人员来说，听教皇的还是听政府的？这个问题很复杂。围绕主教任命权的问题，中梵争执了几十年，现在关系还不正常，双方还在谈，这是个老问题。
新问题是什么？强拆十字架就是一个例子。大家都知道浙江省大拆十字架，2014到2015年拆了大约1500处十字架。这个行为确实让很多基督徒不能接受。因为十字架是基督教的基本标志，把十字架拆了对信徒的宗教感情是个严重刺激。
浙江省的做法也很有意思，跟改革开放前不一样，那个时候整肃过宗教，但不拆十字架、不拆教堂、也不拆庙。中共七大开会的那个会场就是延安的天主教堂，保护的挺好。以前的做法不拆教堂，主要解决人的思想问题，跟宗教建筑没关系。而浙江省不动基督教组织，不针对人，只把十字架拆走，从形式上看没有十字架、没有教会、没有基督教的影响，要达到的是这个目的。
形式主义搞到这个程度，确实成笑话了。你如果觉得宗教发展过多可以从根本上采取措施来减少它，要是发展正常你没有必要招惹它。把十字架拆了却不动教会，这是什么意思？拆十字架不是明智的做法。
拆十字架的过程中发生了种种不愉快的事情，因为这个刺激性很强，引发了信教群众的强烈抗议。有的天主教堂的十字架也被拆了，这些事情使当地政府管理部门与信教群众的矛盾冲突激化。被拆的十字架大多数是三自教会的。浙江省基督教协会和天主教爱国会本来是党和政府支持的，他们也盖着公章发表声明反对拆十字架，爱国宗教组织竟然公开反对政府有关部门的决定，这是1949年以来第一次，超出了人们的想象。
当然这样做的后果是很严重的，浙江省基督教协会会长顾约瑟写了抗议信以后，说他有经济问题被查处了，他兼任的杭州市基督教协会会长、杭州崇一教堂主任牧师也被撤了。天主教也写了抗议信，浙江各地方的三自教会也纷纷反对，还有人退出三自教会。这说明宗教领域发生了严重的政策失误，导致了政府有关部门自己支持的宗教组织与政府发生冲突。
家庭教会和三自教会是两回事，政府不承认他们，但是他们的规模相当大，他们现在人多了，早不在家庭了，“家庭教会”成了一个约定俗成的专用名词。大家不要把他们想象成是一些不识字的老太太。不是这样的，这些人其中有的受过很好的教育，里面有很多的“精英”。
北京有一个家庭教会叫守望教会，这个教会的主任牧师是清华大学毕业的，非常虔诚的一个基督徒，他们没有聚会的场所，被警方赶来赶去，最后跑到大街上跟警方发生冲突。2009年11月1号北京下大雪，他们因为没有地方聚会，要到海淀公园里面去，公园挂了一个牌子“内部整修”，这些人没办法，只好站在马路和公园入口处的空地上，冒着大雪聚会，一个“非法宗教组织”在首都大街上举行“非法的宗教活动”，怎么办？处理起来很头疼，引起了很大的社会关注，我为这个事情给中央写过内参。这个事情完全可以避免，为什么非要把矛盾公开化、非要闹到大街上不可？守望教会事件值得我们思考。
天主教的问题是老问题，存在了几十年，一个很重要的事情就是主教任命权。中梵关系不能正常化，梵蒂冈与台湾的关系是一个因素，但不是唯一的因素。梵蒂冈一直说，我明天就可以跟台湾断交，我跟台湾断交以后你是不是跟我建交？中国说还有第二条，不能干涉我的内政，具体讲就是你不能任命主教，主教还是我任命。教皇说如果每个国家都这么搞，就没有我教皇什么事了，罗马教廷就剩梵蒂冈了，这个绝对不能同意，双方僵在这儿。
天主教的主教，有几种类型，有些是教皇承认的地下主教，后来政府让他们出来了；有的是政府批准的爱国会主教，教皇不承认；还有的是地上主教，罗马方面也承认了。怎么样才能让中梵双方都有面子？过去曾经试过一种办法，就是先把已经被中国政府批准同意的要祝圣的主教人选名单通过非官方渠道报给教庭，教皇同意之后，再由中国天主教祝圣为主教，比如河南安阳的张银林主教，用的就是这个模式。这种方式能不能成为未来解决中梵关系的方法？双方还在讨论。
民族关系紧张——伊斯兰教、藏传佛教
伊斯兰教和藏传佛教的特点是宗教问题和民族问题交织在一起。我们刚刚说的几个宗教都没有民族问题。但伊斯兰教问题、藏传佛教问题，你很难说它是纯粹的民族问题还是宗教问题，它应该是多种因素交织在一起的问题，其中既包括民族因素，又包括宗教因素，还有历史的、国际的因素，非常复杂。
伊斯兰教其实不止在新疆，其他地方也有分布。新疆过发生几次大的骚乱和暴力恐怖主义事件，都是比较严重的，反恐变成了当地政府非常重要的工作，这里涉及如何在反对暴力恐怖主义、宗教极端主义的同时，正确处理与伊斯兰教信徒正常的宗教信仰的关系问题。
一些地方政府希望竭力淡化宗教影响，比如呼吁“女士们、妇女们，请揭开面纱，请你不要影响现代文明社会”、“美丽的脸庞要亮出来”，有的地方政府提倡男的不要留胡子，女的不要蒙头，搞“无遮面妇女乡”，政府有关部门走到这一步，已经走得比较远了，结果反而不能赢得人心，不能让大家自觉地支持你。反恐要抓住根本，是不是要把精力放在让妇女不要遮面上，值得考虑。
藏传佛教的问题大家都知道，也很明显，承不承认达赖，仍然是核心问题。我们把达赖称为“分裂主义头子”，但是藏传佛教信徒仍然要磕长头，从家乡一直磕到大昭寺，相信活佛，顶礼膜拜，体现藏族宗教信仰的虔诚。藏族的文明与文化浓缩在藏传佛教里，我去西藏，体会很深。我觉得除非这个民族不存在了，他们的信仰很难改变。
二、宗教管理体制问题产生的根本原因
中国宗教方面的问题怎么产生的？不是一天产生的，有一个积累的过程。首先观念问题，其次是管理问题，最后是法律问题。
观念陈旧、定位错误
首先需要考虑的是观念问题。“宗教是麻醉人民的鸦片”，把它说成是马克思主义宗教观对不对？马克思的原意是不是这个意思？现在学术界对这个问题是清楚的。首先我们的理解有误，其次是列宁对这个问题进行了曲解，结果是导致了我们对马克思主义宗教观的误解。
鸦片战争对中国人来说是一个非常痛苦的记忆，但马克思没有经历过鸦片战争，他把宗教理解为如同鸦片一样，是受苦受难者的麻醉剂、安慰剂。如果一个人无力反抗强权暴政，反抗统治阶级，他有伤口，是撒一把盐去刺激伤口，让他更难受，还是让他使用麻醉剂，减轻自己的疼痛？马克思是从这个角度上说的。鸦片可以起一个麻醉和止疼的作用。
中国人看待鸦片有特别的意义，鸦片和帝国主义侵略中国联系在一起。鸦片是毒药，贩卖鸦片的人是毒贩。如果宗教是鸦片，宗教就是毒药，所有的宗教当然都应该被消灭。但是这种逻辑不成立，现实中也做不到。
中国搞群众运动最伟大的领袖莫过于毛泽东。毛泽东同志能把全国人民动员起来，把全国变成红海洋，但宗教还是存在。如果以毛泽东这样的魄力把几亿人动员起来、以雷霆万钧之势扫荡全社会的、规模空前史无前例的大革命尚不能消灭宗教，只能说明宗教是不能用这种办法消灭的。
马克思、恩格斯认为，在国家、阶级存在之前就有宗教，在阶级、国家消亡之后宗教才会消灭，所以“在我们时代能给神的唯一效劳，就是把无神论宣布为强制性的信仰象征”。改革开放之后，学术界没有人再提“鸦片论”了。列宁曾经把“鸦片论”说成是“马克思主义宗教观的全部基石”，学术界对这个问题做过反思，认为不能这样去理解马克思主义宗教观。但“鸦片论”过去对中国影响很大，在宗教问题上的错误观念长期得不到纠正。
1982年中共中央发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，就是我们平时说的“19号文件”。这个文件是胡耀邦同志主持制定的，明确了党在社会主义阶段实行的是宗教信仰自由政策，纠正了对宗教问题的错误认识。
这个文件的出台也是一个观念转变的过程。原来起草的部门写了好几稿，中央都不满意，最后胡耀邦委托他的政治秘书郑必坚起草。对于郑必坚起草的这个文件，胡耀邦认为是一个很好的马克思主义的文件，是我党历史上对宗教问题和宗教政策的系统论述，让各个部门来学习。
三十五年过去了，虽然时代发生了很大变化，但19号文件的精神并没有过时，人们对宗教的认识还很不一致，宗教问题更复杂了。总有一些人认为，在宗教问题上左比右较好，社会主义社会不需要有神论。这种认识貌似很革命，其实行不通，做不到。在当今时代，假如提出“打倒宗教，无神论万岁”的口号意味着什么？意味着送给上帝最好的礼物。打出这个旗号，结果只能刺激宗教的进一步发展。
列宁在十月革命之前很清楚，对于社会民主工党来说，推翻沙皇是第一位的，跟受沙皇压迫的工农争论有神还是无神只能脱离群众，背离革命的大方向。所以那个时候列宁要联合一切可以联合的人，包括东正教徒来打倒沙皇。结果沙皇打倒以后苏联实行了左的政策。
我们现在考虑宗教问题，在理论上应该搞清楚到底马克思主义宗教观的核心是什么？宗教在社会主义社会具有什么性质的作用？是负面的？正面的？还是中性的？这些问题在理论上没有拨乱反正，所以留下了今天思想上认识上的混乱。很多人还是传统观念，一提到宗教，立刻谈虎色变，立刻拿下，避之唯恐不及，害怕惹麻烦。这些都是旧的观念在起作用，对宗教缺乏正确的认识。
行政手段管理宗教
中国的宗教管理体制主要是通过设立各级政府宗教管理机关、使用行政手段管理宗教。这是前苏联的模式，在五十年代中国实行计划经济管理模式的时候，是非常可以理解的。计划经济时期建立起来的这一套宗教管理体制适合阶级斗争和计划经济的需要，设立宗教局、作为宗教管理部门来管理宗教，并不是宗教领域的独创。当时所有领域都有行政管理机构，有部、委、局来管理这个行业的事务。
改革开放以后，从1978年到现在，中国实行了从计划经济到市场经济的转型，国家部委从一百多个减少到了现在的27个，一机部、二机部、电子部、化工部这些部委都撤销了，企业不再有“婆婆”了。中国是不是大乱了、没人管事了呢？中国没有乱。国家在市场之外建立了一堵墙，这个墙就是法律。中国有了《公司法》、《合同法》、《知识产权保护法》等各种各样的法律，整个经济领域从行政管理体制进入了法治轨道。经济体制改革和市场经济使中国社会迸发了活力，中国发展惊人，取得了空前巨大的成就。
但是这种适应市场经济转型的变化没有发生在宗教领域，宗教领域还是五十年代的行政管理模式，各级政府设立宗教局，依靠行政管理机关管宗教。这个模式在宗教信徒人数非常少，人身依附程度和单位所有制程度非常高的计划经济时代是适用的。当中国社会结构和经济基础发生了巨大转变，社会日趋多元化、劳动力可以自由流动、单位所有制不复存在，特别是宗教信徒人数大幅度增加的时候，还用前苏联的这套旧的宗教行政管理模式管理宗教，显然就会严重不适应、无法应对。
以县级宗教管理机构为例，一个县少的有几十万人，多的有上百万人，即使宗教信徒的人数比例只有总人口的1%，绝对数也很可观，况且大部分县的宗教信徒不一定仅有1%。在这种情况下，一个县宗教局只有几个人，一、二部车，怎么管？事实上，一个县的宗教信徒比例如果高于1%，达到3%、4%，甚至超过5%的时候，县宗教局怎么办？那就只能任其发展了。一个县那么大、那么多宗教信徒，宗教局三五个人，怎么管得过来？你管谁呢？最后只能把各种矛盾、问题掩盖起来，以不变应万变。
实践证明，宗教管理上几十年一贯制的老办法，无法适应现在的形势，早已失效，转型后的中国社会需要能够应对新形势、新挑战的新办法。
既然如此，为什么不可以改一个办法，把行政管理体制改成法治呢？不行，因为我们现在还没有宗教法，依法管理没有法，还得用行政管理的老办法。行政管理的办法成本很高，政府层层设置宗教行政管理机构，如果不能解决问题，国家就得被迫不断地追加投入，增加预算、增加编制，强化行政管理。尽管如此，现在仍然不能解决宗教方面的问题，因为体制产生的问题，只能通过体制改革来解决。要改变宗教管理无效的办法，唯一的出路是依靠法治来而不是坚持旧的行政管理体系。
具体维持传统宗教管理体制运作的是所谓的“两支队伍”，即政府有关宗教管理人员队伍和宗教神职人员队伍。“两支队伍”的说法是前国家宗教局主要领导提出来的。这个说法非常有问题。共产党是无神论者，党的宗教管理干部队伍都是国家公务员，宗教局抓好宗教管理干部队伍的建设是天经地义。但僧人道士神甫牧师喇嘛是宗教神职人员，是不是要用国家的钱把宗教办好、把宗教神职人员队伍训练好？这个道理很简单，当然不是！
按照政教分离的原则，宗教神职人员队伍“好”与“不好”，是宗教内部的事，跟国家干部队伍没有关系。现在你要“两个队伍一起抓”，一个是党的宗教管理干部队伍，一个是宗教神职人员队伍，这是什么意思？办好宗教为什么会成为政府有关部门的任务？这不是坐实了“官办宗教”是什么？宗教追求的是精神信仰，如果把宗教政治化了，它就不是宗教了。组织僧人道士神甫牧师唱红歌，可以说是笑话，是高级黑，是给党抹黑。
政府设立宗教管理部门，用行政手段管理宗教的模式表面上把宗教管住了，实际上是把宗教特殊化，把宗教信徒从社会大众中分出来，凸显了宗教与非宗教的矛盾；宗教领域也逐渐变成了宗教管理部门维护部门自身利益的自留地。
世界上其他国家有没有宗教管理部门？绝大多数国家没有，少数国家有。什么国家设宗教局？主要是两类国家，一类是政教合一的伊斯兰教国家。这些国家要维护伊斯兰教至高无上的特殊地位，要用宗教统治国家、管理社会，所以他们要设宗教部、宗教局。其他国家多数是靠法律，不靠宗教局管理宗教。
还有一类是前苏联等“社会主义国家”，现在苏联不存在了，东欧的那批“社会主义国家”也没有了。世界上共产党执政的还有五个国家，这五个国家是越南、老挝、古巴、朝鲜、中国。坚持原来的政教关系模式，不允许共产党员信教的有两个，就是朝鲜和中国。允许党员信教的是古巴、越南和老挝。
古巴从神职人员中选择积极分子入党，二千多名神职人员加入了古共，掌权的还是古共，还是卡斯特罗。古巴从调整对天主教的政策入手，改善了与梵蒂冈的关系，邀请了教皇访问哈瓦那，进而与拉美国家组成了统一战线，打破了美国对古巴的封锁，迫使美国不得不跟古巴改善关系，最终恢复了古美外交关系。
越南、老挝也是一样，党的干部积极参加宗教活动，为的是不脱离群众，团结群众，掌权的还是越南共产党、老挝共产党。调整宗教政策，并没有使党丧失政权。
立法空缺、无法可依
既然世界大部分国家管理宗教用法律，中国也用法律管理宗教，实行宗教法治会怎么样？应该说这是最佳选择。但我们现在的问题是没有“法”。从1949年到现在，中国还没有关于宗教的基本法。你要打官司，涉及到宗教问题，不管什么问题，法院不立案、不受理。法院不受理的原因是法官断案要有依据法律，没有法律无法裁决。
于是，宗教组织的登记、宗教组织的法律地位、宗教活动、宗教场所、宗教教产、宗教神职人员、宗教国际交流，等等，一切跟宗教有关的问题，全都被排除在法治之外，在中华人民共和国法典里头找不到一部专门处理宗教问题的法律，没有《中华人民共和国宗教法》，这是一个严重的问题。
警察对家庭教会说，你们是“非法聚会”，一开始家庭教会的人挺害怕，时间长了这些人说：“你说我是非法聚会，你都没有法，我怎么是非法？我非的是什么法？”警察只好说：“配合一下，我不跟你讲法。”执法人员不讲法、不守法，国家权力的正当性从何谈起？
还有很多的例子是反过来的，是宗教界找政府。比如说某个庙产、教产被某单位或某人占用了，就是不退，宗教界找政府，政府也没有办法，法律上没规定，说不清楚，几十年了，一直拖着。
是不是我们国家没有宗教法，中国在法律方面就不涉及宗教了？那倒也不是。宗教管理部门会说，我们国家不仅有关于宗教的法律，而且很完善，有一整套关于宗教的立法。下面我们来看关于宗教立法体系存在的问题。
宗教基本法缺位
首先来看《宪法》。宪法36条专门讲宗教问题；其次是法律，有18部法律提到了“宗教”这个词；第三个层面是行政法规，比如《宗教事务条例》；第四个是国务院的部门规章，比如宗教局关于宗教的非常多的规定；第五个层面是省级地方性法规，省级人大通过的；第六个层面是省级地方性政府规章；第七个层面是省以下市、县地方性法规与政府规章；第八个层面是民族自治地区的地方性法规与政府规章。这样一个庞大的立法体系还不能解决宗教的问题吗？不能！那么为什么不能？
“不能”的原因就是，刚才我们谈到的那么多从最高到最低的法律文件，都不是宗教基本法，在国家立法机关层面上设立的法律中，没有宗教法。著名佛教领袖赵朴初在世时曾经说过：“依法治国，没有宗教法做基础，单项行政法规和地方性法规再多也不行。”
宪法没有司法化
首先来看宪法。宪法专门有一条讲宗教，但宪法的问题是，宪法没有司法化，宪法不能作为庭审的依据。在诉讼案件中，不管你是原告还是被告，到法庭上不要提宪法，你是什么事情就得说什么法。妇女问题，说妇女保护法；公司问题，说公司法。不管什么问题，都不能援引宪法。宪法是法律的基础，是立法的依据，是原则。没有这个大基础、这个原则，不能立法，一切法律要根据宪法。但宪法本身不是打官司时用的。打官司不是根据宪法，是根据具体的法律。
也就是说，宪法上的每一句话都要通过具体的法律来落实，没有具体的法律，宪法上的规定无从体现。比如，宪法规定“要保护妇女儿童”，如果没有妇女儿童保护法，宪法上的这句话就是空话。宪法规定“公民有受教育”的权力，如果没有教育法，这句话也等于白说。所以，宪法规定了“宗教信仰自由”，没有宗教法，这句话就是一个白条。一句话，宪法没有司法化，要解决涉及宗教的具体问题，不能援引宪法。
宪法除了没有司法化，还有一个问题，就是违宪审查机制问题。如果有人违反了宪法怎么办？可不可以起诉？不可以。因为我们国家没有宪法法院，如果有人违宪了，不管是高级法院、中级法院还是基层法院，所有法院概不受理，谁负责违宪审查？只有国家立法机构全国人大。但是全国人大成立到现在没有受理过一起违宪案件，虽然它有这个权力。所以如果有人违反了宪法36条，地方法院不能审理，全国人大不予受理，违宪审查事实上不存在，这是宪法存在的问题。
相关法律缺失
刚才讲了宪法层面的问题，再来看看法律层面的问题。我国法律中涉及宗教的有18部。这么多法律涉及宗教，能否解决宗教的问题？不能！为什么？因为这些法律里面虽然有“宗教”这两个字，但却不是为了解决宗教方面的问题而设立的。例如兵役法、教育法、广告法，等等。
这些法律跟宗教是什么关系？“中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度……”，这里面确实提到了“宗教”，但是宗教方面出了问题，这18部法律都不回答，因为它们不是宗教立法，与宗教问题不相关，不解决宗教方面的问题。因此，没有专门的宗教法，其他不相关的法律再多也没有用。
违反法律保留原则
我们现在是没有宗教基本法，但涉及宗教的其他法律文件却很多。“涉及宗教的其他法律文件”主要是指关于宗教的各种行政法规、规章。这就产生了一个违反“法律保留原则”的问题。
“法律保留原则”的意思就是关于某些问题比如公民基本权利的立法，是保留给宪法或法律来处理的，不能用其他层级的法律文件比如法规、规章来规范。宗教信仰自由在宪法里面属于公民的基本权利，宪法对此方面所做的规定，要有相应的法律来体现。
按照《立法法》的规定，有权设立法律规范公民权利的只有两个机构，就是全国人大和全国人大常委会，没有第三个单位。除了这两个机构，其他机构都不能对公民的基本权利进行规范。换句话说，规范公民的宗教信仰，涉及公民基本权利问题，只能采用法律的形式，这个立法权不能下放、不能让渡。这就是法律保留原则。违反了这一条原则，实际上是用下位法代行上位法，用低位阶的法规代替高位阶的法律，这种做法显然不符合《立法法》和宪法的要求。
部门立法维护部门利益
由于没有国家立法机关设立的宗教法，而大量涉及宗教的问题又必须处理，于是政府宗教管理部门就用行政法规和部门规章来代行法律的权威。
说白了就是宗教管理部门自己立法、自己解释、自己执法、自己处罚。这样做的好处是简单方便，行政机关可以根据自己的需要制定规则，无需经过国家立法机关。坏处是行政立法不受国家立法机关监管，宗教立法变成了部门立法。部门立法的本质是用法规来强化部门的行政权力，不是站在全社会的立场上用法律来处理矛盾、规范关系，难以代表大多数人的意志。
如果所有行政部门都以行政法规、部门规章代替法律，全国人大就没有必要存在了，中国也就不用搞法治了。因此，改革开放以来，国家不是强化部门立法，而是强化法治，每隔几年就要清理和废止大批的行政法规，尽可能减少行政许可，把权力还给法律。
宗教信仰属于公民基本权利，无论基于什么原因，也不应该让行政机关绕过国家立法机关，自行制定规章，以部门立法代替国家立法，以法规代替法律。
地方法规、规章的局限性
在宗教基本法缺失的情况下，搞地方性法规、政府规章行不行？不行！法律的基本原则是公平、公正、适用于所有人，也就是具有普适性。而地方法规最大的特点是具有地方色彩。对于同一件事物，同一个问题，这个地方这样规定，那个地方那样规定，因地而异，这就有问题。
比如刚才讲到的东正教，在哈尔滨是合法的，因为它靠近俄罗斯，哈尔滨地方政府承认东正教、允许开放东正教堂。同样是东正教，没有任何改变，从哈尔滨到了北京，想建一个东正教堂就不行。是这个宗教有问题还是信这个宗教的人有问题？都没有问题。问题在于承认东正教是哈尔滨地方政府的规定，其他地方没这个规定，所以东正教离开了哈尔滨就不行了。
地方立法美其名曰是适合各地的需要、体现各地特点，其实是各行其是，把法律的公正性、严肃性、普适性破坏了。但宗教不会因为行政区划的原因发生变化，用地方立法处理宗教问题，说得客气一点，也太不严肃了。
依法治国首先要求有法
以上我们分析了我国现行宗教立法体系中存在的问题。现在党中央一再强调要“依法治国、依宪执政，依宪行政”，要建设“法治国家、法治政府、法治社会”。这都是我们耳熟能详的口号，我们坚决拥护。但我要问一句话，在宗教领域内，国家有法吗？如果连法都没有，我们依法管理宗教事务，依的是什么呢？
党的十八届四中全会在我党历史上第一次用中央全会的形式做出了全面依法治国的决定，这说明了党对法治的高度重视，是一个重大历史事件。十八届四中全会通过了这个极为重要的决定，把中国的法治推进了一大步，但现在还有一个如何落实党中央决定的问题。1954年我们有了第一部《中华人民共和国宪法》，后来修改过几次。但一直到了2016年，我们国家还没有宗教法，宪法里面关于宗教信仰自由的规定，什么时候才能落实？没有宗教法，在宗教领域依法治国从何谈起？因此一定要有宗教法。
然而，中国宗教立法道路漫长、历程很曲折。改革开放之前是计划经济，我们就不说了。文化大革命砸烂公检法，不存在法的问题。1982年发布19号文件拉开了立法的序幕。1986年国务院宗教局提出要搞一个地方性的宗教法规，“先法规后法律，先地方后全国”。这与一般的立法程序正好相反，按理应该是先有法律再有法规，当时的宗教局主要领导对这种做法有一个解释，他说这样做在程序上是反着的，但是对我们有好处，好处就是比较方便，万一要是不行的话还可以改，要是一下子拿到全国人大，辩论的时候，那些人大代表不好控制。
1987年中共十三大提出加强法治建设，这是中国改革开放的一个重要事件。国务院宗教局要落实法治建设，开始讨论宗教立法。1988年广东率先推出了《宗教活动场所管理规定》，算是一个实验。
1989年，中国佛教协会会长赵朴初和中国基督教协会会长丁光训，两人都是全国政协副主席，著名宗教领袖，联合搞了一个《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交给人大常委会了。但这个立法建议提交以后立刻遭到了封存。因为这个立法建议案不是政府有关部门提出来的，是宗教界人士提出来的，绝对不可以。建议草案不许传达、不许扩散，佛教内部不知道，基督教内部也不知道，谁也不知道，没有人见过。
我看了那个建议草案，说实在话那个草案带有太多那个时代的特色了，是维护当时的宗教管理体制的。草案的目的仅仅是想用法律的形式把当时的宗教管理体制固定下来，在宗教领域定一个规则，立几条规矩。但那也不行，从此以后官方再也不提宗教立法。直到2003年之后，刘澎开始搞。这两位宗教领袖倡导宗教的遭遇说明了宗教立法的难度确实很大。
1994年，国务院发布了两个关于宗教的法规——《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。2001年召开的宗教工作会议强调“依法管理宗教事务”，才意识到宗教方面没有法，于是赶快把过去没有做的事情弥补一下，搞了一个《宗教事务条例》，2004年公布，2005年实施。
但这时宗教局对于宗教立法的调子变了，强调宗教立法应该“慎重对待”，为什么要“慎重对待”？主要是因为目前“大家的认识不统一”，只能“暂缓”宗教立法。此后宗教局陆续推出了一系列跟《宗教事务条例》配套的规章，把《宗教事务条例》这个行政法规作为宗教工作领域最高级别的可操作的法律文件，在贯彻落实《宗教事务条例》上下功夫。这就是到目前为止我国在宗教立法方面走过的历程。
习近平总书记对宗教法治的指示
2015年5月18到20日，习近平总书记在中央统战工作会议上代表党中央提出，要“提高宗教工作法治化水平”。同时指明了宗教工作的性质——“宗教工作是群众工作”。群众有各种的需求包括宗教信仰方面的需求，党和政府应当满足群众各方面的需求。习近平总书记还提出：“要辩证地看待宗教的社会作用。”卡斯特罗在古共准备放开宗教政策之前也讲过“宗教的作用，有积极的一面，也有消极的一面”。
2016年4月22到23日，全国宗教工作会议在北京举行，习近平同志重申要“提高宗教工作法治化水平”，并强调“用法律来规范政府的管理行为，用法律调节宗教的各种社会关系，要保护信教群众的合法权益，要开展法治宣传教育，要让大家分清国法和教规的关系”。
三、解决中国宗教问题的根本出路
习近平总书记在全国宗教工作会议上对宗教法治的强调再次体现了党对宗教立法的高度重视。要贯彻落实习近平总书记的指示，就必须加快宗教立法的步伐，完善法治体系，尽快制定《中华人民共和国宗教法》，改革宗教管理模式，把宗教行政管理变成法治管理，用法律来规范和调节宗教方面的各种关系。
但我们也应看到，宗教立法涉及到方方面面，各种利益关系盘根错节，错综复杂，存在着强大的反对宗教立法的声音，宗教立法长期难以启动。此次全国宗教工作会议与习近平总书记讲话之后，宗教立法能否启动，还需拭目以待。
另一方面，尽管长期以来官方没有启动宗教立法，但民间力量一直在努力推动宗教立法。例如北京普世社会科学研究所从2002年开始，每年举办研讨会，呼吁宗教立法。到现在为止已经开了20多次研讨会，举办了7届宗教与法治暑期班；草拟了《中华人民共和国宗教法》（草案）公民建议稿。
我们这样做，正是为了坚持民主立法、开门立法的原则，推动全社会形成关于宗教立法的共识。我们相信，没有包括宗教团体、宗教信仰者在内的社会各方的参与，就无法建立起关于宗教立法的全民共识，缺乏共识的立法是难以发挥作用的。
例如，在宗教立法的宗旨问题上，目前就存在着严重的分歧。一种观点认为，宗教立法应该是搞一个保护宗教信仰自由、实现政教分离、能够解决宗教方面矛盾与问题的法。另一种观点认为，宗教立法的目的就是搞一个宗教管理法，把宗教更好地管起来。这是完全不同的立法思路。
此外，围绕宗教立法问题，还有很多其他的观点。比如有人认为，搞宗教立法多此一举，管理宗教的机构、部门已经够多了，有必要再搞一个宗教法吗？有人说宗教这个东西是思想信仰，怎么能对精神层面的东西立法呢？有人说，法律越多限制越多，最好不要立法。有人说，立法是好，但有法不依比比皆是，立了法，到底能起多大作用？还有人说，世界上大多数国家都没有宗教法，中国为什么要立宗教法？
这些观点听起来似乎都有一定的道理，但都经不起推敲。就以美国为例，美国是判例法国家，法院判一个案子，具有法律效力，以后再有类似的问题，遵循那个判例就行了。中国是成文法国家，判案需要有正式的法律。总之，搞宗教立法，必须要有社会各界的广泛参与，要允许各种观点、各种意见有充分表达的机会，经过公共辩论，最后达成立法共识。
最后我想说的是，宗教是人类社会中长期存在的一种普遍现象，各国都有宗教，宗教本身既不可怕，也不是问题。问题是以什么方式对待宗教。
世界各国处理宗教问题的办法形形色色，但最好的模式是法治。如果不搞宗教法治，没有宗教基本法，不把宗教管理体制从行政管理变成法治管理，不实现宗教管理体制的根本改变，宗教方面的问题就会层出不穷，面对越来越多的问题，依靠传统的宗教行政管理体制不起作用，就只能追加管理成本，最后导致一个庞大的宗教行政管理机构，从而产生更多更大的矛盾，问题更难解决。
因此，解决中国的宗教问题根本出路在于法治，而不是强化旧的行政管理体制。这是用改革的办法、向前走的办法解决问题。我相信，通过法治的方式，中国的宗教问题是能够解决的。
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