用法治思维和法治方式 推进法治社会建设
刘 佳
党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国，明确提出了建设法治社会的重大任务。建设法治社会是全面推进依法治国的内在要求，是构筑法治中国的基石。建设法治社会需要从精神和制度两个方面入手，一方面要增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；另一方面要建立科学牢固的社会法治体系，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，真正实现社会依法自治，公民合法权力得到保障。
一、建设法治社会对于全面推进依法治国具有重要意义
1.建设法治社会是构筑法治中国的基石
全会提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，将法治中国建设提升到了前所未有的高度，并提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的具体要求。进一步明确了法治中国并不仅仅指“法治国家”，它是“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”的综合体，三者相辅相成、相互依存。法治社会建设在法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设中具有基础性和关键性地位，是构筑法治中国的基石。法治社会的核心是全民守法。全民守法，是宪法对一切组织和个人所提出的基本要求，其核心内容就是任何公民、社会组织和国家机关都要依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。全民守法作为法治体系最为基础的行动要素，能够为其他所有法治体系的行动要素提供良好的社会环境和运行条件。如果十几亿中国人民都能遵守和维护宪法法律，将会形成全面推进依法治国的强大社会合力，推动我们国家向着法治中国不断前进。如果缺少全民守法这个必要条件，一个国家的法治也就无从谈起。
2.建设法治社会是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成
治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，而法律就是治理国家、治理社会的最大规矩和重要手段。社会治理是国家治理的重要内容。建设法治社会，将各项社会事务纳入法律轨道并规范运行，形成依法治理社会活动的良好氛围，可以促使国家治理者更好地运用法律制度管理社会，提高社会治理能力，实现社会治理的法治化。建设法治社会，要求发挥社会主体自我管理、自我约束的积极作用，增强公民责任意识；要求健全依法治理社会事务的制度规范，建立有效解决社会矛盾的工作机制，通过法治方式解决人民群众最关心最直接的利益问题；要求建设完备的法律服务体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时，能够及时获得有效的法律帮助；要求健全依法维权和化解矛盾纠纷机制，强化法律在维护群众利益，化解社会矛盾中的权威地位。建设法治社会的一系列要求和举措对于实现社会治理法治化有着重要的作用和意义，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
3.建设法治社会是维护人民群众合法权益、实现社会安定和谐的制度保障
法律规定了人民群众依法享有广泛的权利和自由，也规定了应该承担的责任和义务，既是人民必须遵守的行为规范，也是保障人民权益的有力武器。法治社会就是这一权利和责任的统一体，在法治社会里，既要求人民群众必须知法信法守法，也依法保障人民群众的合法权益。通过建设法治社会，增强全民法治观念，推动形成整体、全面、合理的制度安排，将有利于保障全体人民享有广泛的权利，保障每个人的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障每一个人的经济、文化、社会等各个方面的权利得到落实；有利于促进各种利益依法调解、各种矛盾纠纷依法解决、各项社会事务依法管理，实现社会的依法自治与安定和谐。
二、建设法治社会的关键在于增强全民法治观念
人民群众是法律实施的主体，是全面推进依法治国的根本力量，人民群众知法信法守法是法治社会建设的关键所在。习近平总书记曾在不同场合多次强调全社会信仰法律的重要性。“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律”。“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰”。一次次重要论述，揭示了法律权威的根本源泉，明确了全社会树立法治意识的重要性。只有使人们发自内心地对宪法和法律信仰和崇敬，积极主动地遵守宪法和法律，在全社会形成守法光荣、违法可耻的氛围，形成不愿违法、不能违法、不敢违法以及办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，才能真正的实现法治社会。
改革开放以来，法治在深刻改变中国社会的同时，也日益改变着人们的观念，民主、法治、自由、人权、平等、公正等理念潜移默化地影响着人们的价值观，融入人们的生活，全社会的法治意识也在不断增强。但是也应该看到，当前我国社会中，部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，存有“信权不信法”、“信钱不信法”、“信闹不信法”、“信访不信法”等错误观念；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象仍然存在；一些诸如法外开恩、办事需要找门路托关系等部门、行业潜规则依然盛行。究其根本原因，就是全民的法治观念还有待增强。
深入开展法治宣传教育是增强全民法治观念的重要手段。建设法治社会首先要让每个公民了解法的存在，掌握法律知识。全会明确提出了“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。深入开展法治宣传教育，不但要加强对于中国特色社会主义理论法律体系以及以宪法为核心的各项法律制度的宣传，加强对于立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动的宣传，还要突出对于法治理念、法治精神的培育以及运用法治思维、法治方式能力的培养，引导群众自觉把法律作为指导和规范自身行为的基本准则，真正在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。领导干部是全面推进依法治国的重要组织者和实践者，能否以身作则、学法用法，对带动全社会的法律意识的提升具有至关重要的作用。全会提出“把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”，努力使各级领导干部掌握履行职责所必须的法律知识，增强他们依法执政、依法行政的意识，提高他们运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定的能力。全会还首次提出“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。将普法教育纳入国民教育体系，坚持法治教育从青少年抓起，科学、连续、系统的知识传授，可以使每一个人从青少年时代就开始建立起知法信法守法的法治理念。
健全普法宣传教育机制是增强全民法治观念的重要保障。普法宣传教育是一项系统性工程，需要通过加强领导、明确责任、健全制度来提高全社会普法工作的实效。全会提出“各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用”。更加有效地动员全社会力量开展普法，形成普法工作全民参与、普法成果全民共享的良好氛围。全会还提出“谁执法谁普法”的普法责任制，落实各部门及社会各单位的普法责任。建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，力图发挥典型案例的教育警示作用，使整个办案过程成为向群众宣传法律的过程。在关于普法队伍的论述中，全会提出“加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设”。充分发挥讲师团在普法工作中的骨干作用，加强各级普法讲师团的建设，选聘优秀法学人才参加讲师团；同时鼓励司法人员、行政执法工作人员、社会法律从业人员、大专院校法律专业的师生等加入志愿者队伍，从而提高普法志愿者的法律素质和工作水平。
加强公民道德建设是增强全民法治观念的重要前提。法律之所以被认同和遵行，很大程度上是因为道德的滋养，是人们对于蕴含在法律之中的道德价值的认同。增强法治的道德底蕴，要深入挖掘中华优秀传统文化的思想精华和道德精髓，要把道德建设融入法治建设各个环节，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。加强公民道德建设，要深入实施公民道德建设工程，深化群众性精神文明创建活动，广泛开展志愿服务，引导人们自觉践行社会主义核心价值观。全会还提出了“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用”，把道德领域的一些突出问题纳入法律调整的范围。对于那些伤风败俗的丑恶行为、激起公愤的缺德现象，仅仅靠道德教育、“扪心自问”是远远不够的，必须运用法治手段进行治理，为道德建设保驾护航。全会提出“健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。守法诚信是社会的基本规范，一个失信的社会，不可能是法治社会。用法治手段对“诚信”这一道德问题做出奖惩，有利于在全社会形成遵纪守法、诚实守信的良好氛围。
三、建设法治社会的重要任务是构建科学牢固的社会法治体系
法治社会除了要具备自觉坚定的法治信仰、守法用法的法治行为以及公平公正的法治环境外，还要具有科学牢固的社会法治体系。只有具备科学牢固的法治体系，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，才能真正实现社会依法自治，使公民合法权力得到保障。
1.推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平
随着我国经济、社会的快速发展，我国当代社会呈现出社会阶层分化，利益主体多元，社会流动加速等特征，也产生了诸多社会问题：社会利益格局失衡，社会事业发展滞后于经济发展，新媒体、自媒体助推社会问题和矛盾多发突发等。不断提高社会治理法治化水平，运用法律来调节社会关系、维护社会秩序、化解社会矛盾，成为加强社会治理、实现社会善治的必然选择。党的十八届四中全会从治理主体、治理方式、治理依据等方面，对推进多层次多领域依法治理做出了全面部署。
全会提出“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”、“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”，从社会治理主体角度部署了推进依法治理的任务，实现了不同治理主体权力的规范行使。深化基层组织依法治理是搞好社会治理的基础。习近平总书记曾指出“社会治理的中心必须落实到城乡社区，社区服务和管理的能力强了，社会治理的基础也就实了”。深化基层组织依法治理就要深入贯彻村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等基层群众自治法律法规，健全完善村居群众组织，推进村民委员会、居民委员会依照法律和章程自主管理村居事务，提高广大基层群众依法进行自我管理、自我服务的意识和能力。深入推进部门行业依法治理，对于提高整个社会法治化水平至关重要。要大力推动各级政府部门和各个行业普遍开展依法治理，实现依法治理对整个部门行业的全面覆盖，促进各级政府部门依法行政、严格执法，社会各个行业依法办事、诚信尽责。人民团体和社会组织是社会治理的重要主体，在法治社会建设中具有积极的作用。要鼓励和引导人民团体和社会组织通过各种途径和各种形式参与管理国家事务，充分发挥人民团体和社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。
全会提出要“深入开展多层次多形式法治创建活动”。法治创建活动是法治社会建设的有效方式和重要途径。深入开展多层次多形式的法治创建活动，要不断丰富创建活动内容和形式，扩大创建活动领域和范围，优化创建活动途径和载体，创新创建活动模式和机制。深入推进基层法治创建活动是深入开展法治创建活动的重要方面，通过推进法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，可以大大推进基层依法治理，促进基层民主法治的建设。
全会对“深入推进社会治安综合治理”也作了重要论述。“治理之道，莫要于安民”。平安是人民生产生活的前提条件。面对严峻复杂的社会安定稳定形势，必须加强社会治安综合治理，建立起点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系，整合资源、社会协同、形成合力、整体推进，增强社会治安防控体系的全面性、系统系、整体性，确保人民安居乐业、社会安定有序。对于暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，要坚持依法严打方针不动摇，及时组织开展打击整治专项行动，保障人民生命财产安全。对于食品药品安全、生产安全、生态环境安全、网络安全等同人民生活密切相关的重大问题，要警钟长鸣、常抓不懈，强化治理和管理，完善隐患排查治理体系，完善责任追溯追究机制，着力预防和减少事故发生，坚决遏制重大特大公共安全事故，不断提高公共安全管理水平。
全会还提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。除了国家法律之外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对于社会组织和社会成员也具有重要的规范、指引和约束作用，共同构成了社会治理规则体系，是治理社会公共事务的重要依据和遵循。要不断完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的内容，引导和支持城乡社区基层组织、行业和社会团体通过规约章程来进行自我约束、自我管理。
2.积极拓展和规范法律服务，建设完备的法律服务体系
改革开放以来，我国的法律服务事业取得了长足发展，法律服务制度不断健全，法律服务门类不断完善，法律服务队伍不断壮大。法律服务已经全面介入国家经济社会生活各个方面，在服务经济社会发展、维护人民群众合法权益、推进依法治国方面发挥着独特的作用。但也要看到，随着改革开放的全面深化、依法治国全面推进和公民法律意识不断增强，整个社会和民众的法律需求日益增长，对法律服务的要求是越来越高。而我国法律服务体系却存在着总量不足、布局不均衡、结构不合理等问题，不能够满足经济社会发展和人民群众的实际需要。全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系”的具体要求。通过健全法律服务网络、拓展法律服务领域、发展法律援助事业等举措，加快建立健全符合国情、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，不断满足人民群众基本法律服务需求。
建设完备的法律服务体系，首先要健全法律服务网络。通过统筹城乡、区域法律服务资源并合理布局，推动法律服务向基层延伸、向中西部欠发达地区延伸，以实现城乡、区域公共法律服务均等化。针对欠发达地区和城乡困难群体有维护合法权益的需求但缺少法律服务的问题，大力发展县域律师事务所和公证处，规范发展基层法律服务所，建立健全县乡村一级的法律服务中心和法律援助服务点，努力实现基层村居法律服务全覆盖，方便群众及时就近获得法律帮助；持续加大对于中西部欠发达地区的法律服务扶持力度，通过设立律师事务所分所、选派优秀律师赴中西部执业、开展“1+1”法律援助志愿者行动等方式，鼓励引导律师等法律职业人才到中西部开展法律服务，逐步解决欠发达地区法律服务资源不足的问题。
建设完备的法律服务体系，要大力拓展法律服务领域。要切实做好与全面深化改革密切相关的法律服务工作，为促进完善我国基本经济制度、健全城乡发展一体化体制机制、建设社会主义民主政治制度、推进文化体制机制创新、推进社会事业改革创新、建立系统完整的生态文明制度体系等提供法律服务。着力服务经济持续健康发展，扩大公司律师试点，拓展知识产权、金融等新兴民商事业事务领域，为市场在资源配置中起决定性作用提供法制保障；着力服务保障和改善民生，拓展教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的法律服务；着力服务社会和谐稳定，健全完善法律服务人员参与信访、调解、群体性事件处置工作机制。
建设完备的法律服务体系，还要大力发展法律援助事业。要适应整个社会特别是困难群众日益增长的法律需求，完善法律援助制度，推动法律援助事业不断发展。进一步落实法律援助的政府责任，推动把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划，把法律援助经费纳入同级政府财政预算；适时调整法律援助经济困难标准和援助事项范围，降低法律援助门槛，扩大援助范围；认真按照习近平总书记关于加大对困难群众法律援助必须坚持司法为民的要求，促进解决好困难群众打官司难问题，认真履行法定职责，及时为符合条件的困难群众提供诉讼和非诉讼代理，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助；大力发展法律援助工作者队伍，引导和督促律师履行法律援助责任，为法律援助工作提供充分的人才保障。
3.健全依法维权和化解纠纷机制，构建社会纠纷防治体系
当前，我国正处于社会转型时期，人民群众的权利意识日益增强，利益诉求也日益增多，因为利益诉求而引发的各种矛盾纠纷也不断增多，各种一般矛盾和深层次矛盾交织叠加，已经成为影响社会稳定的棘手问题。面对社会矛盾的增加和人民群众维权意识的提升，必须要健全依法维权和化解纠纷机制，构建和畅通群众利益协调、权益保障的法律渠道，健全和完善矛盾纠纷化解的法律制度和工作机制，使人民群众能够方便顺畅地通过法律渠道、运用法律手段维护自身权益，实现社会的安定有序、和谐发展。
维护群众利益是法治社会建设的根本目的。全会提出“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。建立健全社会矛盾预警机制。坚持源头治理，大力加强基层建设，健全完善基层党组织、政法综治机构、人民调解组织，发挥其扎根基层、联系群众的优势，及时了解群众疾苦，倾听群众呼声，传递群众诉求，及时发现和掌握社会矛盾线索，为党委、政府和有关部门决策提供依据。建立健全群众利益表达机制和协商沟通机制。建立政府决策听证制度，完善人大代表联系群众机制，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，充分发挥人大、政协、人民团体、基层组织、社会组织以及大众传媒在群众利益表达和协商沟通中的独特作用。建立完善社会救济救助制度。完善最低工资、最低生活保障制度，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，切实改善特殊困难群体生存条件和生活环境，大力发展慈善事业。全会首次提出“把信访纳入法治轨道”。坚持法治精神是破解当前信访工作难题的重要举措。实现信访法治化应从两个方面入手，一方面应该增强公民的维权意识和法律观念，改变人们信访不信法的错误观念和行为，正确引导人们依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷、维护合法权益；另一方面要提高信访工作的满意度和公信力，重视信访部门的制度建设、队伍建设，畅通信访渠道，坚决克服和反对门难进、脸难看、事难办的衙门作风，提升信访工作的效率。通过依法信访和依法治访，可以让民众的合理诉求以更加理性的方式，得到公平、公正、公开的处理，使出现的问题得到妥善解决。
预防和化解社会矛盾纠纷是法治社会建设的重要内容。全会提出了健全社会矛盾纠纷预防化解机制的4项重点任务。一是完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。充分发挥不同纠纷解决制度的优势，引导当事人根据矛盾纠纷的性质和类型选择最适当的纠纷解决途径；加强各制度之间的有机衔接和相互协调，实现功能互补、运行互接、层次协调、形成合力，让纠纷解决机制覆盖社会各个领域和各个环节。二是加强行业性、专业性人民调解组织建设。人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼矛盾纠纷解决方式，它有着贴近群众、成本低廉、方便快捷的优势。据统计，2013年，全国各类人民调解委员会总数共82万之多，人民调解员有420多万人，调解纠纷总数为943万多件，调解成功率为97.7%。鉴于人民调解在化解民间纠纷、促进社会和谐中的突出优势，应该鼓励纠纷当事人优先通过人民调解来化解矛盾纠纷。另外要大力加强行业性、专业性人民调解组织建设，根据化解特定行业和专业领域矛盾纠纷的实际需要，广泛吸纳退休法官、检察官、警官、律师等法律工作者和相关领域专家加入，建立起专业化、社会化的人民调解员队伍。三是完善仲裁制度，提高仲裁公信力。优化仲裁机构设置和人员组成，加强仲裁员素质建设，增强仲裁工作自主性，提高仲裁公正性和效率，增强群众对仲裁的信任。四是健全行政裁决制度。着力提高行政裁决的公正性和时效性，充分发挥行政裁决在化解民事纠纷特别是同行政管理活动密切相关的民事纠纷方面的重要作用。□
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