见习记者|刘宝 刘芳
8月31日，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第二十二次会议做汇报时表示，要加强对地方政府举债行为的监督，并强化对违规举债担保行为的查处和问责。
实际上，早在2015年12月22日的中央经济工作会议上，对地方违规举债就已经有提及。当时，财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时介绍，一些地方政府仍然违规举债，“明股暗债”等变相举债行为时有发生，个别地区存在发生局部风险的可能性。“要有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作。”
而据记者了解，按照今年的发债规模，预计明年地方债券置换存量债务将结束。随着存量债务置换工作接近尾声，政府举债将会受到更多限制，政府债务风险也将迎来新的挑战。
今年地方债券置换或将接近尾声
地方债券又称“市政债券”，指由地方政府发行的债券。地方债置换是指地方政府在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，将所欠的债务顺利延后的一种方式，用来缓解地方债务压力。
国家审计署截至2016年6月底的审计结果显示，今年以来，地方政府债券发行加快，全国人大批复预算后下达2016年地方政府新增债务限额为11800亿元。今年上半年，地方政府债券发行35755亿元，是去年同期的4.12倍，接近去年全年3.8万亿的发行量。中诚信预计，下半年地方债发行量将超过2.5万亿元。
中诚信政府融资评级部评级副总监关飞认为，通过大规模的地方债务置换有利于降低债务风险，同时可以有效降低地方政府债务负担。根据财政部测算，每发行1万亿元置换债务，可为地方每年节省利息支出约500亿元。去年置换了3.2万亿元地方政府债务，今年上半年地方政府债务置换26850.6亿元，合计每年可节省利息支出约2900亿元。
而财政部数据显示，截至7月底，今年内已发行地方政府债券39710亿元。其中，新增债券10084亿元，置换债券29626亿元，置换债券的发行量远超新增债券。
2015年3月，财政部向地方下发第一批1万亿元地方政府债券额度置换存量债务，去年全年共置换政府存量债务3.8万亿元。按照财政部预算报告，2016年到期需要置换的地方政府债务约5万亿元。据悉，2016年中央和地方预算草案显示，2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，这也意味着，年内完成5万亿元的地方债券置换后，政府存量债务置换已接近限额。按照今年的发债规模，预计明年地方债券置换存量债务将结束。
地方政府违规举债现象突出
随着债券置换工作结束，政府债务风险或将会迎来新的挑战。
8月31日，受国务院委托，楼继伟在向十二届全国人大常委会第二十二次会议作今年以来预算执行情况的报告时说，将有效管控地方政府债务风险，加强对地方政府举债行为的监督，强化对违规举债担保行为的查处和问责，加快推进融资平台公司市场化转型升级。按照楼继伟的陈述，未来债券资金将优先用于支持扶贫、棚户区改造、普通公路等重大公益性项目建设。
去年开始的债券置换的确化解了政府债务危机，但是各省分配指标存在诸多差异。也由此，债券额度很多下发到省市一级，对于下级城市并不能完全覆盖，有些地方政府存在融资需求，造成了违规举债。
而在6月27日至7月2日召开的十二届全国人大常委会第二十一次会议上，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，审计发现的主要问题有两个：
一是部分地方发债融资未有效使用。抽查发现，至2015年底，黑龙江、山东、湖南、北京、内蒙古和广东等6个省区市发行的置换债券中，有138.4亿元未及时使用，主要是未达成提前还款协议或偿还手续办理滞后等所致；湖南、山东、河南和广东等4个省使用的置换债券融资中，有112.57亿元未按规定的优先顺序偿债。
二是有的地区仍违规或变相举债。抽查发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
无独有偶，早在去年中央经济工作会议上，财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时就曾介绍，当前一些地方政府仍然违规举债，“明股暗债”等变相举债行为时有发生，个别地区存在发生局部风险的可能性。张少春当时表示，“长期以来，地方政府通过融资平台公司等举借政府债务，对推动经济社会持续发展发挥了积极作用，但也存在举债缺乏规模控制、融资成本高企、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题。”他进一步透露，当前地方政府面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下，地方偿债能力下降。
问责机制需发挥更大功效
违规举债，何法可依？
2016年1月28日，财政部发布《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》。财政部推出七大举措应对地方债务不断增加潜藏的风险。财政部要求地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息，把控债券发行节奏等。
目前财政部要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企
业举借政府债务，并及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。
此外，尽管新预算法和43号文件都有关于违规举债原则性规定，但缺少具体可操作的落实机制，“至今也没有一个地方或个人因为违规举债被问责。”这就说明问责机制未起到应有的作用。地方政府违规举债时有发生，债务问责被指沦为纸老虎，如何解决这一问题呢？
业内人士表示，首先加强行政监管，完善地方政府债务考核评价制度。国务院已建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，对地方政府债务实施监督。一些省市也将地方政府债务列入地方领导政绩考核硬指标，明确责任落实，实行对干部离任审计，要求干部对政府债务责任终身负责，加强对干部考核中的政府债务责任评价。人大、审计、财政等部门可将债务项目绩效评价作为地方财政绩效评价重要内容，从资金投向、还债信用等方面设定绩效评价指标，并定期向社会公开项目绩效评价有关情况。
其次，开展政府债务人大重点监督活动。各级政府财政部门应定期向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的管理情况。地方各级人大审查决算草案时，要重点审查本级政府债务的规模、结构、偿还等情况。通过这些审计、审批、监督制度，增强政府债务的公开透明程度，厘清底数，为问责奠定基础。
再次，建立专门的问责机构。可以学习反腐败的有效方法，由中央下派专项工作巡视组，开展专项检查活动或者专项统计，全面核查政府债务情况，严格问责。对违规举债的典型地区和责任人员，要公开曝光，严肃问责，形成警示效应，树立法律权威。对构成犯罪的，严厉惩治。
最后，将政府债务责任纳入法律惩治范围。预算法规定各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。但该法未规定刑事责任，这是立法的缺憾，应明确将引起巨大政府债务的个人或者单位纳入玩忽职守或者滥用职权等渎职犯罪范畴，加重处罚，对举债、用债、还债、监督等事项明确法律责任，将债务风险管理纳入法律框架，增加对政府债务行为的威慑力。
延伸阅读
违规举债期待强化地方人大监督
在现行地方治理架构下，规范政府举债，需要加强地方人大监督。主要体现在三点：
首先，地方人大要对政府举债的“借、用、还”进行全程监督。地方政府在举债前应提交相关议案，由人大财政监督部门组织人大代表及有关专业人士，对政府举债的合法性、额度、成本及效益、偿还计划等进行审查表决。政府应定期将举债规模、资金使用以及还本付息情况向人大报告，人大在审议后给出相应意见，并做好跟踪监督，时刻关注债务资金的安全和经济社会效益。
其次，消除地方人大监督障碍。目前人大对政府举债监督弱化、虚置的原因主要有两个，一是政府举债不透明，二是人大自身监督能力不强。因此，要建立健全政
府信息报告和公开制度，实行“阳光举债”，同时，优化人大组织机构设置，加强专业人员配备。不妨将审计机构从政府部门分立出来并入人大机关，以弥补人大监督中缺乏专业技术辅助与支持的弱点，还可以借助社会力量，委托中介机构对政府举债进行专业审查。
最后，地方人大对政府举债的监督要真正发挥效力，离不开权威有效的考评问责机制。人大财政监督部门要对政府债务进行年度审计评价，总结经验教训，提出改进和奖惩建议。尤为重要的是，要结合人大的人事监督权，完善人大对政府债务违规行为的制裁制度。对脱离实际过度举债、违法违规举债、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关人员责任，让政府在负债上“政绩工程”时有所顾忌。
