半岛记者 刘鹏
完善政府权力清单、责任清单并向社会公开,取消不合法、不合规、不合理的行政事业性收费项目；完善依法行政体系,健全依法决策制度机制,杜绝“拍脑袋”决定……8月31日,共计50条措施的《中共青岛市委青岛市人民政府关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)印发实施。9月6日,记者从市政府召开的新闻发布会上了解到,这是岛城历史上第一次以市委、市政府文件的形式出台部署法治政府建设的重要文件,通过50项措施,加快推进城市治理体系和治理能力现代化,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
记者了解到,《意见》分为总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制三大部分,明确提出到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。而50项措施全都是实打实的“硬货”,涵盖了政府履行职能、制度、决策、执法、监督等诸多方面。其中在依法全面履行政府职能方面,对深化行政审批制度改革、加强市场监管、强化生态环境保护等做了重点规范；在完善依法行政制度体系方面,提出了加强重点领域立法、健全政府立法工作机制、严格执行规范性文件制定程序、建立健全政府规章和规范性文件清理长效机制等措施；在健全依法决策制度机制方面,规范了公众参与、重大行政决策合法性审查、普遍建立法律顾问制度等内容；在坚持严格规范公正文明执法方面,对行政执法工作提出了明确要求；在强化对行政权力的制约和监督方面,对自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督等做了重点规范；在完善矛盾纠纷多元化解机制方面,对行政复议、行政调解、行政裁决、仲裁等提出了要求；在全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力方面,在用人导向、法治教育培训、法治能力考查测试、强化法治实践等方面提出了明确要求。
法定职责必须为,法无授权不可为,这是《意见》中确定的基本原则之一。为了保证法治政府基本建成,《意见》还提出坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从青岛实际出发,坚持依宪施政、依法行政、简政放权,自觉运用法治思维和法治方式推动工作,把政府工作全面纳入法治轨道,实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合的基本原则。为引导法治政府建设的方向,具体衡量法治政府是否基本建成,《意见》明确了政府职能依法全面履行、制度建设质量显著提升、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高的七条衡量标准。
“《意见》的出台,标志着青岛法治政府建设进入了换挡提速的快车道。”市政府法制办主任万振东表示,市委、市政府高度重视法治政府建设,多次进行研究部署,并将推进法治政府建设列入今年市委改革工作要点,从去年开始,市政府法制办就着手开展《意见》的研究起草,经过大量的调研、论证、意见听取后,不断进行完善。“近年来,青岛法治政府建设取得了显著成效,但也存在一些短板,部分行政机关特别是少数领导干部法治思维和依法行政能力还不强,行政执法规范化水平还不够高等问题依然不同程度存在,这些问题损害了政府公信力,影响着政府职能发挥。”万振东介绍,《意见》的出台有利于推动各级行政机关在法治轨道上开展工作,自觉把权力关进制度的笼子,严格依法履行职责、公正执法,同步建设创新政府、廉洁政府和服务型政府。
■依法履职
严控新设行政许可 全面推行一个窗口办理
在依法全面履行政府职能方面,《意见》中对这一方面的目标就是要实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,职能切实转变,机构职能职权法定,使行政效能和服务水平显著提高,明确政府职能定位、对行政审批“升级改造”也是重要内容之一。《意见》提出深化行政审批制度改革,继续依法取消、下放市级行政审批事项,及时调整更新审批事项目录,最大程度减少对生产经营活动的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,最大幅度减少对各类机构及其活动的认定,并严控新设行政许可,加强合法性、必要性和合理性审查论证。全面清理规范行政审批中介服务,推行行政审批中介服务清单动态管理,建立行政审批中介服务平台,将为行政审批提供各类技术服务的中介机构纳入平台监管,规范其服务行为。
同时,全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理,提高行政效能,激发社会活力。承担行政审批职能的部门,要把审批事项集中到市、区(市)政务服务大厅或者专业分大厅办理。完善企业登记、建设工程等审批事项并联办理运行机制。推行“互联网+行政审批”建设,2016年年底前达到省市县三级联网互通,实现受理、审批、公示、查询、投诉等网上办理。加快推进信息资源共享库的建设,实现证照电子化应用,试行审批证照统一制发,二维码识别和统一送达,提高审批效率。
■刺激商业
放宽“三创”企业登记条件
《意见》对刺激商业发展也做了不少相关的要求,其中就包括深化商事制度改革,继续清理工商登记前置审批,加快工商登记后置审批改革,持续推进工商注册登记制度便利化改革,落实注册资本认缴登记制度,简化住所(经营场所)登记手续,放宽创新、创业、创客类企业登记条件。推进电子营业执照和全程电子化登记,在实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证三证合一的基础上,整合社会保险登记证和统计登记证,自2016年10月1日起实施“五证合一”、“一照一码”。
加快社会信用体系建设,协调推进落实全国统一的社会信用代码制度,建成市公共信用信息共享交换平台和“信用青岛”网站,实现与国家平台网络的互联互通。健全公民和组织守法信用记录制度,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。加强事中事后监管办法,运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术加强智能监管,完善市场监管体系。完善科学规范的责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度,对违法违规者依法惩处,营造公平法治的市场环境。健全对外投资促进制度和服务体系,支持企业扩大对外投资、推动装备、技术、标准和服务“走出去”。
要点
探索“一把手”不直接分管工程招标
意见》提出,岛城进行重大行政决策,从现在开始,将不再会有“拍脑袋”决策,五道程序是任何一个重大行政决策的刚性约束。要健全依法决策制度机制,落实重大行政决策程序,重大行政决策要经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五步,这是一个必须履行的刚性约束,重大行政决策不经过这五个程序不得提交讨论。同时,在今年年底前,健全重大行政决策听证程序规定、专家咨询论证办法、合法性审查规定等配套制度,确保决策程序正当、过程公开、责任明确。
合法性不过关不得提交讨论
重大决策是否合法也是一个重要审查程序,《意见》提出建立完善重大行政决策合法性审查程序,决策事项承办单位应当在完成组织公众参与、专家论证、风险评估等法定程序后,经本单位的法制机构合法性初审和部门会签后,将方案送同级政府法制机构进行审查,政府法制机构应当通过书面审查、调研考察、公开听取意见、组织政府法律顾问进行法律咨询或论证等多种方式,在规定期限内完成对决策方案等的审查,未经审查或是经审查不合法的,不得提交政府全体会议、常务会议讨论决策。
而在合法性审查程序方面的另一个重点,就是提出要普遍建立法律顾问制度,以市、区(市)、镇(街道)三级党政机关建立法律顾问制度为示范,引领和推动企事业单位、行业组织、社会团体、村(居)民委员会法律顾问制度的普遍建立和完善。
决策实施后开展“事后评估”
决策经五个法定程序通过实施后,并不意味着就此完结,还要事后评估,如果决策后来被发现有问题,理所当然要纠错。《意见》中提出建立重大行政决策后评估和纠错制度,跟踪了解决策执行情况和实施效果,及时高整决策内容,纠正决策偏差。建立健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制,完善相关配套措施和实施细则,对决策严重失误或者依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。
领导干部离任要审计自然资源
还要强化生态环境保护,严格执行有效约束开发行为和绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。严格执行生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度,对领导干部实行自然资源资产离任审计。
政府购买服务也将是推进的重点。建立政府购买服务目录、具备承接政府购买服务条件的社会组织目录,规范购买服务的流程,创新政府公共服务供给渠道和方式,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制向社会购买。
11类领域重点推进综合执法
坚持严格规范公正文明执法,是《意见》中七大方面的措施之一。《意见》提出,要大幅减少执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务等领域内推进综合执法。以区(市)、镇(街道)为重点,全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法,提高基层政府治理能力和社会管理水平。
对行政执法的流程,要制作流程图,明确执法步骤、环节和时限,在办公场所公示并通过政府网站向社会公布,接受群众监督。
执法人员将有退出机制
在行政执法行为方面,全面落实行政执法责任制,建立健全常态化的责任追究机制。在执法人员方面,严格执行持证上岗和资格管理制度,全面推行网上考试和人员信息化管理。未经行政执法资格认证并培训考试合格的,不得授予执法资格,也不得从事执法活动。实行行政执法人员常态化培训和平时考核制度,建立执法人员退出机制,定期清理、确认行政执法人员资格。行政执法听证主持人,也要采取资格认证制度。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权,不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。
易发腐败领域制定刚性约束
《意见》提出,强化对行政权力的制约和监督,形成行政部门管理监督与监察机关责任追究有机衔接的工作机制,确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。围绕行政权力、资金使用、资源配置、项目运行等容易发生腐败问题的领域和环节,制定权力运行和制约制度,增强监督效力和刚性约束力。起草地方性法规、政府规章和规范性文件,要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求,切实把权力关进制度笼子。同时,自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。各级行政机关和领导干部要带头自觉维护司法权威,不得干预法院、检察院依法独立公正行使职权。
权力集中部门实行分事行权定期轮岗
在加强行政监督和专门监督方面,深化行政执法监督体制机制改革,建立专职行政执法监督队伍,加强对政府内部权力的制约,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权,分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。探索实行“一把手”不直接分管行政审批、财务、工程招标等做法。各级监察机关要切实履行责任,严肃追究违法违纪人员责任,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
干部干预司法要追究责任
在全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力方面,《意见》提出树立重视法治素养和法治能力的用人导向,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改,问题严重或者违纪违法的,依纪依法严肃处理。坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究,加强对领导干部依法行政的监督检查,健全问责制度,规范问责程序。严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。
■创新治理
完善政府权力清单向社会公开
《意见》提出,大力推行权力清单、责任清单制度,完善政府权力清单、责任清单,将政府职能、法律依法、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项,以权力清单的形式向社会公开,实行动态管理。制定依法承担行政职能事业单位的权力清单,建立行政事业性收费和政府性基金清单制度,清理取消不合法、不合规、不合理的收费项目、推动政府管理方式转变,采取行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励等方式管理经济社会事务,拓宽法人、社会组织等参与公共事务管理的渠道。
在创新社会治理方面,加快社会事业改革,引导社会组织健康有序发展。提高城市公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力,建立健全危化品风险管控等体系,推进安全生产全面达标升级。全过程保障食品药品安全,完善安全追溯系统,健全监控制度体系。
■民主立法
法规征求意见不得少于30天
《意见》提出,要健全科学民主立法机制。重要行政管理法规规章由市政府法制办直接组织起草,对部门之间争议较大的重要立法事项,可以委托第三方评估,充分听取各方意见协调解决。对专业性、技术性较强的地方性法规和政府规章草案,可以委托第三方起草。同时,拓宽公众有序参与政府立法途径,除依法需要保密的外,政府组织起草的地方性法规和政府规章草案,都要向社会公开征求意见,期限一般不少于30日,其中与人民群众利益密切相关或者涉及改善民生、向社会提供公共服务、直接关系社会公共利益以及其他重要的地方性法规和政府规章草案,还要通过召开座谈会、听证会等形式广泛听取意见。
■畅通渠道
行政复议有望网上申请
《意见》提出,健全依法化解纠纷机制,在涉及城市建设和管理、土地房屋征收、社会保障、企业改制、环境保护、公共安全等易引发行政争议的领域,实行行政争议排查调处制度,强化依法应对和处置群体性事件的机制和能力。改革行政复议体制,实行一级政府只设立一个复议机构,实行集中受理、集中审理、集中决定。
畅通行政复议申请渠道,探索网上申请,切实为群众提供便利。健全行政复议案件审理机制,推行立审分离、现场调查、公开审理、集体研究、复议文书上网等制度,提高行政复议办案质量,坚决纠正违法或者不当的行政行为。完善行政调解机制,加强行政调解与司法调解、人民调解、仲裁调解等的衔接。完善行政裁决制度,促进仲裁工作发展。依法完善信访工作制度,畅通信访渠道,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求,严格落实诉访分离。
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